In che modo le convenzioni internazionali permettono la legalizzazione della cannabis?

Il 15 marzo, alla Commissione delle Nazioni Unite sugli stupefacenti, è stato presentato il rapporto High Compliance. In 110 pagine, High Compliance disseziona la Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, generalmente ritenuta una morsa legale che impedisce agli stati di legalizzare la cannabis ricreativa.

Il risultato? Non è così: sia nel testo che nello spirito generale della Convenzione, è infatti del tutto legale e legittimo regolare l’industria della cannabis non medica.

Tuffo nell’abisso di una legge internazionale sulla cannabis poco conosciuta.

La Convenzione unica è il trattato internazionale che regola tutte le leggi nazionali e locali sulla cannabis. Eppure, purtroppo, l’analisi di questo trattato è piena di sviste ed errori.

In particolare, gli analisti hanno la spiacevole tendenza a citare solo parti selezionate della Convenzione. È il caso dell’articolo 4 c) della Convenzione unica che definisce il campo di applicazione di questo trattato.

Articolo 4(c): una convenzione quadro per i settori medico-farmaceutici

Ecco come viene citato l’articolo 4(c):“Le parti adotteranno le misure legislative e amministrative necessarie […] per limitare esclusivamente a scopi medici e scientifici la produzione, la fabbricazione, l’esportazione, l’importazione, la distribuzione, il commercio, l’uso e il possesso di stupefacenti.”

Ed ecco l’articolo 4(c) per esteso: “Le parti prenderanno le misure legislative e amministrative che saranno necessarie […] sottolineando le disposizioni della presente Convenzione, per limitare esclusivamente a scopi medici e scientifici la produzione, la fabbricazione, l’esportazione, l’importazione, la distribuzione, il commercio, l’uso e il possesso di stupefacenti.”

Le 8 parole sistematicamente omesse sono molto importanti, perché spiegano che la Convenzione unica non limita la cannabis solo a scopi medici e scientifici. In effetti, lo limita a questi scopi, ma con alcune disposizioni.

Quindi quali sono queste disposizioni? Basta leggere la Convenzione per vedere questo… ma per i più pigri, il Commento Ufficiale della Convenzione lo spiega ancora più esplicitamente: si tratta di una serie di articoli che formano diversi livelli di esenzione per le droghe quando sono usate per scopi diversi da quelli medici e scientifici.

Così, la Convenzione limita la cannabis a scopi medici/scientifici, fatta salva l’esenzione per scopi non medici/non scientifici. Nelle parole del 1961, e riprendendo il preambolo della Convenzione unica e tutte le sue misure concrete (che riguardano solo i medicinali, i medici, i farmacisti, le prescrizioni, ecc.), ciò può essere analizzato come la definizione di una Convenzione che cerca di applicarsi principalmente solo alla sfera medica: una “convenzione quadro dei settori medico-farmaceutici per il controllo di alcuni medicinali“. Certamente non una “convenzione di divieto”.

Articolo 2(9): un’esenzione per l’industria della cannabis non medica

Un altro articolo della Convenzione unica che viene sistematicamente frainteso, o troncato, è l’articolo 2(9):

“Le parti non sono tenute ad applicare le disposizioni della presente convenzione agli stupefacenti comunemente usati nell’industria per fini diversi da quelli medici o scientifici, a condizione che: a) esse prendano misure per impedire, mediante un’adeguata denaturazione o altri mezzi, che gli stupefacenti così usati siano oggetto di abuso o producano effetti nocivi (articolo 3, paragrafo 3) e che in pratica la sostanza nociva possa essere recuperata”

Qui la parola “denaturazione” viene sbandierata come se impedisse l’esenzione della cannabis non denaturata. Tuttavia, si dice chiaramente che si può usare “qualsiasi altro mezzo”, diverso dalla denaturazione.

Per capire questo articolo, e per interpretarlo legittimamente, ci si deve appellare a due principi del diritto internazionale:

Ut res magis valeat quam pereat

Da un lato, una delle regole cardinali del diritto internazionale, introdotta da Grozio, è il principio dell’effet utile, o ut res magis valeat quam pereat. Questo prescrive che si deve “leggere tutte le disposizioni applicabili del trattato in modo da dare significato a tutte, armoniosamente“.

Un corollario di questo principio cardinale è l’obbligo di interpretare un trattato nella sua interezza, e che tutte le parti abbiano un senso. Un trattato non può essere interpretato in modo da lasciare alcune sezioni senza effetto o significato. Non c’è molto altro da dire, date le omissioni sistematiche degli articoli 2(9) e 4(c).

Allo stesso modo, interpretare le parole “la sostanza nociva può essere recuperata” come sinonimo di “denaturazione” rende inoperanti le parole “o con qualsiasi altro mezzo”, rompendo così il principio dell’effetto utile. Non è dunque possibile interpretare questo articolo senza il qualsiasi altro mezzo che esso contempla.

Questo è anche confermato dal fatto che molti narcotici sono molecole singole, quindi mentre è possibile (anche se dubbio) interpretare questo articolo come se richiedesse la rimozione del THC dalla cannabis, è impossibile rimuovere la codeina dalla codeina, per esempio. L’interpretazione in cui la denaturazione è obbligatoria funzionerebbe quindi solo per i prodotti a base di erbe o multicomponenti, il che viola nuovamente il principio di ut res magis valeat quam pereat.

Intertemporalità nel diritto internazionale

D’altra parte, l’inserimento di marcatori di intertemporalità (e la chiara volontà espressa dai negoziatori in questo senso) invita a considerare l’articolo 2(9) nel contesto del linguaggio comune di oggi – in contrasto con la regola generale che un trattato dovrebbe essere interpretato con il significato che le parole avevano al momento in cui il trattato è stato negoziato.

Sia “denaturazione” che “altri mezzi” devono quindi essere visti nel contesto del vocabolario di oggi, non in quello del 1961. E, nel 2022, altri mezzi per ridurre il rischio e l’abuso… è la riduzione del rischio.

L’intertemporalità rende anche facile trovare un’eco nella frase “industria della cannabis” nei termini “comunemente usati nell’industria”. OMS, ONU, INCB, tutti si riferiscono alla cannabis ricreativa come “industria della cannabis non medica” in piena corrispondenza con la terminologia dell’articolo 2(9).

Il fallimento e Malta

Non è solo il rapporto High Compliance che lo postula: questo è anche il caso della legge di Malta approvata nel dicembre 2021, che legalizza “usi per scopi diversi da quelli medici e scientifici” nel contesto della “riduzione del danno e del rischio” (HRR).

Sì, Malta è il primo paese a legalizzare l’industria della cannabis non medica in conformità alla Convenzione unica sugli stupefacenti

Ciò che è anche importante è che l’industria della cannabis a Malta prenderà la forma di Cannabis Social Clubs – quelle strutture di economia sociale e solidale a misura d’uomo, che sono note per aiutare minimizzare i danni sanitari e sociali associati al consumo problematico di cannabis.

È anche una prospettiva interessante per, e attraverso la cannabis, reclamare e ridefinire il concetto di “industria”.

Non giudicare un libro dalla copertina: leggilo!

High Compliance cover

Altri principi del diritto internazionale, come l’in dubio mitius e altri, dettagliati a lungo nello studio, rafforzano l’interpretazione suggerita. Purtroppo, gli analisti che criticano la tesi sviluppata in High Compliance hanno raramente letto il testo e considerato questi argomenti.

È il caso, per esempio, di Peter Homberg, al di là del Reno: basandosi solo su il discorso di quattro minuti tenuto alle Nazioni Unite per introdurre High Compliance, ma senza essersi preso la briga di leggere il rapporto, Homberg bolla l’interpretazione proposta come “fallacia”. L’errore sembra venire più da coloro che sostengono che l’abito fa l’uomo. Se lo standard dei massimi esperti tedeschi si riduce a criticare un’analisi giuridica senza nemmeno averla letta – e quindi un’analisi che non tiene conto di principi cardine del diritto internazionale come può essere ut res magis valeat quam pereat– c’è poco da aspettarsi dalle future riforme dei nostri amici teutonici.

È preoccupante che esperti la cui attività professionale, peraltro, si basa in parte sulla loro capacità di decifrare un panorama giuridico complesso (cosa accadrebbe se fosse semplificato!?), critichino una tesi giuridica sviluppata nel corso di molti anni, e basata fondamentalmente sulle fonti primarie della Convenzione e sui suoi lavori preparatori, senza nemmeno averla letta.

Ma, quando si vede il modo in cui la Convenzione unica viene citata e interpretata da molti che l’hanno letta solo parzialmente, sembrerebbe che la pigrizia intellettuale non sia indifferente alla difficoltà di liberarsi da schemi di pensiero prevenuti.

Anslinger lo sapeva già

Tutto questo può effettivamente sembrare un sacco di caffè, perché a prima vista, tutti sanno che la Convenzione è il braccio armato della guerra alla droga. Ma come facciamo a sapere questo? Mettiamo in dubbio questa certezza? Quando si legge la Convenzione unica, tuttavia, dove la parola “divieto” non appare quasi mai, si ha il diritto di porsi delle domande.

La storia della Convenzione unica (analizzata nell’introduzione di High Compliance) fa luce su questo.

Scritto tra il 1951 e il 1961, precede di un decennio la dichiarazione di “guerra alle droghe” da parte del presidente americano Richard Nixon, avvenuta nel 1971, e l’internazionalizzazione della politica proibizionista americana segnata dalla creazione della DEA nel 1973.

Harry Anslinger, uno strenuo sostenitore della proibizione della cannabis, e negoziatore della Convenzione unica per gli Stati Uniti, fu molto deluso dalla Convenzione. Lo storico William McAllister documenta i negoziati, che Anslinger lasciò, per dispetto, lasciando i suoi subalterni a finire la trattativa.

Anslinger in seguito si oppose vigorosamente alla ratifica della Convenzione da parte degli Stati Uniti. Eppure, molti vedono la Convenzione Unica come una creazione di Anslinger, ma era tutto il contrario! Un’intera schiera di paesi si oppose all’attuazione della proibizione obbligatoria, dalla Francia all’URSS. Il consenso era per una convenzione di base e “generalmente accettabile” per tutti i paesi; visti i dieci anni di discussione, i negoziatori della convenzione non avrebbero mai accettato un trattato iperproibitivo.

Infatti, gli Stati Uniti hanno preso un trattato preesistente (e piuttosto morbido) sul controllo delle droghe psicoattive negli anni ’70… e, applicando ad esso un’interpretazione rigorosa (e dubbia alla luce del ut res magis valeat quam pereat), lo hanno trasformato in uno strumento di guerra contro le persone che usano queste droghe. È questa interpretazione pervasiva, ahimè, che crea pregiudizi cognitivi che a volte ci impediscono di vedere le parole scritte in bianco e nero nel trattato.

Eppure nulla ci impedisce di cercare di superare questi pregiudizi, e di vedere le cose in modo diverso… e tanto più quando sappiamo che la discrezione e la capacità degli Stati di interpretare il diritto internazionale in buona fede è uno dei principali costituenti del concetto di sovranità. Liberarsi del giogo degli Stati Uniti e utilizzare la piena sovranità degli Stati significa riprendere il controllo della sua capacità di analizzare, interpretare e applicare il diritto internazionale.

In un momento in cui la questione della sovranità sembra essere catturata da una frangia estrema del campo politico, e quasi un tabù per il resto, sapere come usare questa sovranità per proporre politiche pubbliche razionali sulle droghe può essere un elemento cruciale in un approccio che cerca di ripristinare il contenuto, l’interesse e la rilevanza della politica.

Sarebbe anche rilevante per la società nel suo insieme essere in grado di afferrare concetti precedentemente associati ai peggiori sviluppi del mondo contemporaneo, come il concetto di “industria”: pensiamo, naturalmente, alle “grandi industrie” come il tabacco e l’alcol.

Ma non c’è nulla, se non noi stessi, che ci impedisce di pensare e costruire, sulla base della ricca storia delle comunità di cannabis da Barcellona a La Valletta, da Kingston ad Amsterdam, da Montevideo a Mendocino, passando per Paname e Ktama, un’industria sostenibile e umana del XXI secolo che protegga la salute, il lavoro e l’ambiente..

Perché d’ora in poi nessuno potrà usare la scusa di questo o quel trattato per impedirci di farlo.